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中国养老机构伤害事故法律责任分析与解决办法探析

时间:2009/6/6 10:03:40 点击:

  核心提示:摘要:养老机构中入住老年人出现的伤害事故日益突出,但由于中国目前的法律规范还没有对养老服务关系做出相应明确的规定,养老机构伤害事故的处理缺乏法律保障,造成养老机构、老年人、政府、社会的诸多困难和不安。本文通过对养老机构伤害事故中的法律责任分析,进而提出了相应立法及管理建议。   关键词:养老机构 伤...
       摘要:养老机构中入住老年人出现的伤害事故日益突出,但由于中国目前的法律规范还没有对养老服务关系做出相应明确的规定,养老机构伤害事故的处理缺乏法律保障,造成养老机构、老年人、政府、社会的诸多困难和不安。本文通过对养老机构伤害事故中的法律责任分析,进而提出了相应立法及管理建议。

  关键词:养老机构 伤害事故 责任分析 解决办法

 截止2007年底,全国各类老年福利机构39754个,床位212.8万张 ,越来越多的老年人选择养老机构安度晚年。然而,由于行业发展不成熟以及老年人生理、心理状况的特殊性,养老机构中时常发生老年人摔伤、骨折、猝死、走失等伤害事故,类似案件与日俱增,不仅给老年人带来伤害和痛苦,也直接影响着养老行业的可持续发展。本文通过对养老机构伤害事故的法律责任分析,进而提出相应对策建议。

   一、养老机构伤害事故概述

  (一)养老机构伤害事故的概念

  什么是养老机构伤害事故?这个问题学术界很少有人关注,社会认识也各异。有人认为,因为机构管理服务不当,造成入住老年人的人身伤害事件就是养老机构伤害事故,强调对事故原因的追查。有人认为,凡是在养老机构中,发生的入住老年人人身伤害事件都是养老机构伤害事故,强调事故发生的特定环境。从维护行业利益出发,一些养老机构管理者认为,老年人在养老机构内,由于无法抗拒的原因出现难以预料、难以防范的严重不良后果,非主观愿望发生的,意想不到的人身伤害,属于养老机构的意外伤害事故,这类事故养老机构不负有民事责任 。

  笔者认为,养老机构伤害事故即指老年人在入住养老机构中,或因接受养老机构服务,受到明显人身伤害或死亡,养老机构应当承担相应民事责任的事故。这个概念包括以下含义:首先,伤害事故必须与养老机构管理服务有关,二者存在因果关系;其次,养老机构伤害事故主要包括实质性人身伤害或死亡,也包括情节恶劣、有严重过失和故意导致的精神伤害事故,但不包括财产损害事故。

  (二)养老机构伤害事故的特点

  养老机构服务是一种特殊的长期照料服务,涉及医疗、康复、生活照料等服务形式,服务对象是在社会关系中相对处于弱势的老年人,是一个特殊人群。因此,养老机构伤害事故具有以下一些特点:

  1、事故频发性。入住养老机构的老年人大多数是具有一些特殊背景的老年人,或者因为生理机能的衰退,无法实现自我照料,或者因为社会或家庭因素,无法继续在家庭或社区中居住养老,他们对服务的要求很高。同时,机构照料服务是24小时不间断的,大量老年人集中入住在一个相对封闭的环境,管理服务稍有不慎,就可能出现伤害事故,养老机构是一个高风险的行业。

  2、事故责任主体多样性。造成伤害的原因既有机构管理服务过失、疏忽、不当以及因歧视造成的故意伤害和虐待,也有第三方造成的伤害事故,也有老年人的自我伤害事故。

  3、事故过错责任难认定。养老机构中的服务大多数是一对一的人为服务,服务过程及质量难以记录,再加上许多老年人年事已高,或有一定的老年痴呆症状,行为能力、认知能力都已经衰退,双方举证都很困难,责任难认定。

  4、中国社会有传统的尊老思想,养老机构伤害事故常常被赋予过多的道德伦理色彩,致使养老机构处于被动不利的地方,给机构和事故评定者带来很大压力。

  5、养老机构利润率低,事故赔偿存在支付力不足的困难。伤害事故的处理结果常常是经济赔偿,但养老机构作为政府扶持发展服务行业,成本高,利润低,并不具有很强的支付能力。对于许多养老机构来说,高额的赔偿就像一场噩梦,一次就可能会造成一个成立多年的养老机构倒闭。

  (三)养老机构伤害事故的基本类型

  养老机构伤害事故原因、范围、种类十分复杂,根据不同标准,可以分为以下几类。

  1、按事故发生的地点,可分为机构内伤害事故和机构外伤害事故。机构外伤害事故主要包括养老机构在接送服务中发生的伤害事故和老年人出院后,因为原来的入住服务导致后发性的伤害事故。

  2、从责任承担方式上,可分为机构全部责任、部分责任事故。全部责任事故是因为养老机构的原因造成的老年人伤害事故,养老机构需要承担主要或全部责任;部分责任事故是主要由老年人,或者肇事方的法定监护人或肇事方等其他非养老机构主体承担主要责任,养老机构只是依据在其中的过错情况承担部分责任。机构无责任事故是养老机构在伤害事故中,没有任何过错,不承担任何责任的事故。

  3、按照伤害事故的发生频率,分为经常性伤害事故和非经常性伤害事故。根据养老机构行业内部归纳,目前养老机构内经常发生的伤害事故,大致可以分为九类:骨折、走失、摔伤、烫伤、自伤、他伤、自杀、噎食、猝死等 ,这些伤害事故大部分与老年人自身生理机构衰退状况相关。非经常性伤害事故大多属于偶发性、特殊性事件,如家属探视时与老年人争吵,导致老年人心脏病突发死亡。

  二、入住老年人监护权与养老机构职责关系

  养老机构提供的是长期集中照料服务,老年人一旦入住养老机构,就可能与子女等赡养人处于一个相对隔离的状态。社会上许多人包括一些养老机构从业人员都认为,老年人一旦入住养老机构,就如同进了“保险箱”一样,养老机构就承担着老年人的监护权,要为老年人发生的一切事情负责,尤其那些非完全民事行为能力的老年人出现的伤害事故更是如此 。而大多数从业人员不同意这种观念,他们认为老年人即使在家也会发生类似的伤害事故,凭什么到养老机构后就变成养老机构的责任呢?这种反驳没有抓住养老机构伤害事故的本质,只是一种感性认识,在发生纠纷时,难以在法院获得支持。

  要分清养老机构伤害事故中,养老机构与老年人之间的权利义务关系,首先就要分清入住老年人监护权与养老机构职责的关系,这是一个必须的前提。

  (一)养老机构不是入住老年人的监护人

  同学校与未成年学生的关系类似,养老机构也面临着是否是入住老年人监护人的问题。《民法通则》第11条规定,十八周岁以上的公民是成年人,具有完全民事行为能力,可以独立进行民事活动,是完全民事行为能力人。第13条规定,不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人,由他的法定代理人代理民事活动。不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力人,可以进行与他的精神健康状况相适应的民事活动;其他民事活动由他的法定代理人代理,或者征得他的法定代理人的同意。可见,监护权是与民事行为能力密切相关的。根据老年人的民事行为能力情况,养老机构中老年人可分为两种。

  1、具有完全民事行为能力的老年人。养老机构中大部分老年人是符合《民法通则》第11条规定的成年人,能够独立进行民事活动,不存在监护权的问题,他们与养老机构是一种明显的服务与被服务、管理与被管理的契约关系。

  2、不具有完全民事行为能力的老年人。这是问题争论的关键。养老机构中也入住了大量因为各种原因丧失或部分丧失民事行为能力的老年人,如植物人、脑瘫、脑萎缩病痴呆人、脑中风后遗症病人、先天性呆傻人、老年性痴呆人,以及其他不能表达自己意志的完全不自理老年人。许多家属认为,由于有入院服务协议,那些非正常状态的老年人入住养老机构后,就是存在着监护权转移的情况,即养老机构就代替原监护人,成为入院老年人在入院期间的监护人了。这种观点其实是把监护职责同监护权混淆了。

  首先,养老机构不具备担任这类老年人监护人的法定资格。《民法通则》规定,担任无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人(包括痴呆人)的监护人的利害关系人顺序是配偶、父母、成年子女、其他近亲属、关系密切的其他亲属、朋友。对于那些没有以上规定的监护人的,由精神病人(包括痴呆人)的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。可见,虽然监护人可以依法变更,但也必须是在有监护资格的监护人中进行,养老机构不属于《民法通则》中规定的监护人主体,监护权不可以转移到养老机构,养老机构不具备担任这类老年人的监护人的法定资格。

  其次,监护本身包含有更多的身份关系的因素,决不能把它等同于直接的看护。从法律的发展史看,监护虽然是一种法律制度,但它有着更浓厚的伦理色彩。对于那些非正常状态老年人而言,监护更深刻的含义在于天伦之乐、亲情、孝道、经济赡养、精神赡养和生活赡养等。假如养老机构作为这些老年人的监护人,是不可能实现以上监护含义的。

  最后,监护是一种职责,是权利和义务的统一体,但以义务为主要内容 ,义务的转移必须有法律规定或双方约定,我国现行法律无此规定,养老机构客观上也无法行使监护权。

  3、值得讨论的是,一些由民政部门担任监护人的非完全民事行为的“三无” 、“五保” 老年人入住在民政部门直接兴办和管理的养老机构时,养老机构是否具有监护权的问题。

  解放后,为了解决“三无”、“五保”老年人的照料问题,我国各级民政部门兴建了大量养老机构,集中供养这部分老年人。这些机构由各级民政部门直属管理,人员编制、经费来源、法定代表人任命都来源于各级民政部门,一些人就认为,这些机构就是那些患有痴呆症老年人的监护人,承担他们的监护权。这种观点混淆了民政部门直属养老机构的性质与职责。《民法通则》中所称“民政部门”属于各级政府中负责民政事务的行政机关,并不包括民政部门举办的其他性质的单位和组织。这类养老机构虽然都是独立的事业单位法人,他们只是受民政部门委托,负责管理服务工作,民政部门并没有把监护权转移到直属养老机构,虽然他们属于同一个组织系统。

  (二)养老机构的职责

  养老机构在管理服务过程中应当承担什么样的职责,决定着它应该承担什么样的义务,而这些义务的履行情况又决定着它在伤害事故中应当承担什么样的责任。总的来看,养老机构的职责来源于法律规定和双方约定。

  1、现有法律规定赋予养老机构的职责

  《老年人权益保障法》第33条规定,国家鼓励、扶持社会组织或个人兴办老年福利院、敬老院、老年公寓、老年医疗康复中心和老年文化体育活动场所。地方各级人民政府应当根据当地经济发展水平,逐步增加对老年福利事业的投入,兴办老年福利设施。民政部《社会福利机构管理暂行办法》第2条规定,社会福利机构是指国家、社会组织和个人举办的,为老年人、残疾人、孤儿和弃婴提供养护、康复、托管服务的机构。《北京市养老服务机构管理办法》第2条规定,养老机构是指为老年人提供养护、康复等综合性服务的机构。民政部出台的《老年人社会福利机构基本规范》进一步对养老机构的管理服务提出了具体标准和要求。

  根据相关规定,养老机构法人登记可以分为两大类三种。第一类是非营利性机构,以国有资产投入兴建管理的,依据《事业单位登记管理条例》登记为事业单位法人,以非国有资产投入兴建管理的,依据《民办非企业登记管理办法》登记为民办非企业法人;第二类是营利性机构,依据《公司法》登记为企业法人。但从目前我国养老机构发展来看,由于分类管理制度缺失,绝大多数养老机构进行的是非营利性机构法人登记,包括一些高档型服务机构。

  因此,我国现有的法律法规绝大部分还是把养老机构视为非营利性机构,是承担社会福利服务的社会组织和特殊行业。养老机构的职责是对入住老年人进行养护、康复、托管等服务,帮助家庭赡养老年人,使其安度晚年,并承担相应的管理职责,服务是根本,管理是为保证服务顺利进行而实施的。养老机构如果因为疏忽、不当或故意,导致这些职责履行不当或未果,出现的伤害事故是要承担相应责任的。

  2、因双方约定赋予养老机构的职责

  民政部《社会福利机构管理暂行办法》第15条规定,社会福利机构应当与服务对象或者其家属(监护人)签订服务协议书,明确双方的责任、权利和义务。一些地方规章也作出了类似规定,如《北京市养老服务机构管理办法》第十六条规定,养老服务机构应当与收养的老年人及其近亲属或者送养单位签订收养服务合同。可见,在法律规定赋予养老机构承担的职责基础上,老年人、送养人与养老机构还需要就具体管理服务内容进行约定,因约定产生的权利义务,亦构成养老机构应履行的职责。根据不同类型的老年人和约定内容,这种职责可以分为两类。

  (1)一般管理服务职责

  具有完全民事行为能力的老年人与养老机构签订的服务合同,养老机构根据约定确立的义务作为自己的职责,属于一般管理服务职责,以《合同法》为约束根据。

  (2)受委托的监护职责

  不具有完全民事行为能力的老年人,如患有老年痴呆、脑瘫、脑萎缩、先天性呆傻等症状的老年人或者因为年事过高,生理机能严重衰退,影响到民事行为能力的老年人,已经不具备独立从事民事活动的能力,其监护人作为其法定代理人与养老机构进行签约,就存在监护职责转移的问题。

  最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第10条规定,监护人职责包括:保护被监护人的身体健康,照顾被监护人的生活,管理和保护被监护人的财产,代理被监护人进行民事活动,对被监护人进行管理和教育,在被监护人合法权益受到侵害或者与人发生争议时,代理其进行诉讼。第22条规定,监护人可以将监护职责部分或者全部委托给他人。也就是说监护权与监护职责是可以分离的,监护人可以根据自己的监护能力或其他合理原因将其承担的6项监护职责进行部分或者全部委托。

  上面已经分析了养老机构不具备监护人资格,不能成为老年人的监护人,但可以接受老年人监护人委托的监护职责。从现实中看,由于老年人入住养老机构后,与监护人已经处于相对隔离的一个环境中,监护人已经无法履行其监护职责,也需要委托给养老机构。委托监护实际上是一种合同关系 。经过双方约定,养老机构可以承担这些老年人的部分监护职责,对其生命、健康予以保护,但这种保护与基于亲权而产生的监护职责具有本质上的差别。从养老机构所具备的能力出发,养老机构可以接受委托的监护职责主要有三种:保护被监护人的身体健康,照顾被监护人的生活,对被监护人进行管理和教育。

三、养老机构承担伤害事故民事责任的若干问题

  由于机构养老是近十年左右才逐步发展起来的,我国法律对养老服务甚少关注,养老机构伤害事故在处理中面临着若干需要立法明确的问题。

  (一)养老机构伤害事故责任竞合处理以侵权责任为原则

  1、养老机构伤害事故责任竞合的形式

  与学校教育活动不一样,养老机构服务活动直接针对老年人的生命健康权,具有很强的特殊性,而且养老机构的职责是服务,不同于学校的教书育人。在服务过程中,老年人及其法定代理人有权要求养老机构按照国家规定的各种规范以及行业标准,合理、谨慎地开展服务,养老机构也有权根据服务内容收取相应的费用。老年人与养老机构之间存在互为对等给付的义务,双方构成合同关系。

  养老机构因为过失或者不当行为,没有恰当履行服务合同,侵害了老年人的预期利益,就构成违约责任。对于那些纯粹属于合同纠纷的事件,适用《合同法》是毫无疑问的。但养老机构伤害事故涉及老年人生命健康权,在侵害老年人预期利益的同时,也侵害了老年人的固有利益,就出现了侵权责任和违约责任竞合的情况 ,如因为养老机构工作人员没有按照规定给老年人洗澡,致使老年人烫伤的情况。

  根据《合同法》第一百二十二条规定,因当事人一方的违约行为,侵害对方人身、财产权益的,受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。这是请求权竟合的理论和思路。由于不同的责任性质决定了归责原则、举证原则、赔偿范围等重大问题,从而导致责任竞合。

  2、养老机构伤害事故责任竞合的处理原则

  法院在处理时,则同医疗事故一样,面临着归责方式与适用法律的抉择困难。这种抉择困难来自于以下逻辑判断:受害人选择侵权责任或违约责任为诉由,法院就应该适用侵权或违约法律要求来审判。这种逻辑是不正确的,混淆了请求权与法院法律适用选择权。《合同法》第一百二十二条只是赋予了受害人可以选择的请求权,但是具体该适用什么法律,应该由法院根据实际情况和法律规定予以决定 。

  从养老机构伤害事故特征看,应该以追究侵权责任为原则。

  (1)养老机构服务合同不能事先约定伤害事故免责条款

  《合同法》第五十三条规定:造成对方人身伤害的免责条款无效。民政部《社会福利机构管理暂行办法》第15条规定,社会福利机构应当与服务对象或者其家属(监护人)签订服务协议书,明确双方的责任、权利和义务。养老机构服务大部分是生活服务,在老年人人身健康方面,服务合同很难确立一个可以量化评估的服务标准,从国内养老机构服务合同中看,主要内容是养老机构的服务内容、等级、收费及机构内生活的一些安全注意事项 ,对伤害事故的违约程度和赔偿标准,事先难以预见和约定,一旦发生伤害事故,要按照违约责任来追究责任,难以从合同中找到相关规定,存在实际困难。

  (2)从维护老年人合法权益出发,应该以追究侵权责任为原则

  从赔偿范围看,违约责任没有精神损害赔偿,赔偿一般按照事先约定,不得超过订立合同时应当预见到的因违反合同可能造成的损失,而人身损害赔偿一般采取的是全面赔偿原则 ,赔偿范围不仅包括直接损失,还应包括间接损失。另外,在签订服务合同时,老年人处于相对信息不对称的地位,容易签订不利于自己的合同。因此,选择违约赔偿对受害老年人来说是劣势的,不利于维护老年人合法权益,应该以追究侵权责任为原则。

  (3)区分养老机构伤害事故与非养老机构伤害事故的处理原则

  并不是养老机构中发生所有事故都适用追究侵权责任。对于那些没有造成明显人身伤害的事故,不应该认定为伤害事故。另外,养老机构中发生的财产损害事故以及纯粹合同纠纷,是应该按照追究违约责任处理的。应该注意的是,如何区分哪些是养老机构伤害事故,需要进一步立法做出规定,以便于鉴定和认定,这在下面将做进一步详述。

  (二)应当立法对老年人监护制度进行特别规定

  正如上面所提到的,对一些特殊身体和意识状况的老年人存在监护权及监护权委托的问题,这也是处理养老机构伤害事故的一个关键环节。《民法通则》第11条第1款规定,18周岁以上的公民是成年人,具有完全民事行为能力,可以独立进行民事活动,是完全民事行为能力人。民事行为能力是民事主体依据自己的意思能力,独立实施民事法律行为,取得民事权利和承担民事义务的法律资格。是否具有这种独立资格,决定着民事主体在法律关系中的地位。为了保护那些部分或完全不具备民事行为能力者平等地享有民事权利,实现民事权利能力平等的民法原则,法律通过监护这种救济制度,来弥补自然人在行为能力上客观存在的差异和不平等 。根据《民法通则》第二章第一、二节及第六章第三节中内容,以及司法解释相关内容,我国目前的监护制度主要针对未成年人、精神病人(痴呆症患者),缺乏对老年人、残疾人等成年人的监护规定,已经成为一个迫切需要改革完善的领域,是国内民法学理论界的共识 。

  对于老年人的监护制度设计,国内学者提出了参照国外成年人监护制度内容,主要提出了以下我国老年人监护制度的改革思路 :

  1、增加委托监护或意定监护制度,以彰显“正常化(normalization)”和“案主自决”理念,使之与法定监护、指定监护成为老年监护并存的三种监护类型之一。

  2、取消监护宣告制度,代之个案登记或备案制度,以实现老年人心理平衡和交易安全的平衡。

  3、明确规定监护人的权利,主要是获取报酬请求权和辞留权。

  4、在人民法院内建立专门的监护监督机构,保障监护的有效实施。

  5、根据老年人的不同身体心理状况,建立监护、保佐和辅助不同措施的监护制度,对老年人实施不同级别和内容的监护。

  笔者认为,以上改革思路均有其道理,都可以对维护老年人合法权益起到很好的作用,能够进一步完善我国成年人监护制度。但在从养老机构伤害事故中暴露出老年人监护制度缺失的情况来看,要预防和处理养老机构伤害事故,需要在建立老年人监护制度时,突出以下特点:

  1、在《民法典》中明确增加老年人监护制度内容

  随着我国人口老龄化程度不断加剧,老年人权益监护已成为重要课题,从国外老龄化国家就能看出来。老年人的生理机能是不断衰退的,他们的民事行为能力也是不断随之衰减,基本呈下滑曲线状,不像未成年人或精神病人,民事行为能力基本与年龄或病症状态相关,比较容易判断。因此,对老年人权益的保护,老年人监护制度的设计就不能等同于未成年人或其他成年人,应该有单独的规定,这也是老龄化社会的需要。

  在老年人民事行为能力逐渐衰减的期间,老年人和所有正常成年人一样,有自己的意愿能力,不能以保护的名义或歧视的态度剥夺,必须要给予充分的尊重和维护,这就是要突出“正常化”和“案主自决”理念。

  《民法典》建议稿第51条提出了“高龄监护的责任”要求:“对高龄者负有监护义务的单位或者个人,因未尽监护职责造成被监护人损害或者被监护人造成他人损害的,应当承担民事责任。” 从这里看,《民法典》提出了老年监护的概念,但是不完整。高龄老年人和低龄老年人,都是人口学上的相对概念,是根据人均预期寿命划分的,我国80岁及以上算高龄老年人。一般来说,高龄老年人的生理机能要比低龄老年人更为衰弱,更需要保护,但并不代表低龄老年人就不需要保护。因此,仅仅从年龄上区分老年人是否需要监护、是否属于限制民事行为能力人过于简单粗放。

  老年人应该辅以什么样的监护,建议以老年人的意愿表示为主,尊重老年人的自我选择,同时还应该参考医生、社会工作者等专业人士的意见以及老年人家属意见。

  老年人的民事行为能力认定,不能简单以年龄作为划分标准,还应该参考老年人的生理活动能力和意思表达能力。

  2、监护人不能设立为养老机构或社会福利机构

  中国《民法典》建议稿亲属编条文第179条规定,无民事行为能力、限制民事行为能力的成年人由有监护能力的下列个人担任:(一)配偶、父母、成年子女;(二)祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女;(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意担任监护人,并经监护监督机关同意的,没有前款规定的监护人的,由负有监督职责的社会福利机构或民政部门担任监护人。从这条规定可见,社会福利机构(目前大多数养老机构是社会福利机构)被纳入了成年人的监护人范围,改变了现有《民法通则》规定的精神病人所在单位或居民委员会、村民委员会或民政部门担任监护人的规定。

  但笔者认为,从现有养老机构伤害事故特征看,把养老机构列为无民事行为能力、限制民事行为能力老年人的监护人,是不妥的。

  首先,养老机构作为一个服务机构,其主要职责是为老年人提供照料服务,这种服务职责本身就是受监护人委托承担的监护职责的一部分,如果由养老机构担任老年人的监护人,那么就会出现服务提供者和服务监督者、监护职责委托履行者和监护职责履行者同为一个主体——养老机构的情况。很显然,这种合而为一的情况是不利于监护职责履行的,致使养老机构的服务缺??乏监督,也不利于实现服务的正确性和有效性。

  其次,在中国社会福利机构发展不成熟的现状下,社会福利机构不具备担任监护人的资质。我国目前正在大力推进社会福利社会化改革 ,提倡社会福利机构兴办主体多元化,越来越多的民间力量,如个人、公司、单位、社会团体成立了社会福利机构,在目前政府监管力度不够、监管制度不严的情况下,希望这些非政府主体成立的社会福利机构自觉认真地承担起监护人的角色,是不大可能的。

  因此,建议,不要把养老机构或社会福利机构列为老年人或其他不具有完全民事行为能力的成年人的监护人,否则不利于维护被监护人的权益,没有客观地掌握中国社会福利机构发展现状。

  3、民政部门应该成立专门的监护部门,负责履行监护人职责

  虽然现行《民法通则》中规定民政部门是担任未成年人、或不具备完全民事行为能力的精神病人(痴呆症者)的监护人的主体之一,《民法典》建议稿也提出了类似规定,但民政部门目前的机构设置中却没有专门从事监护权的部门,这点从民政部、省市各级民政部门公开的机构设置中就可以看出。民政部门的监护职责只是分散在如社会福利、救灾救济、优抚安置等部门,这些部门没有明确规定担任监护人是其职责,也没有专门针对监护职责的工作。这种状况明显不利于民政部门作为法定监护人履行自身的职责,应该成立专门部门,担任监护人角色,保护被监护人权益。同时,民政部门是养老机构等社会福利机构的业务主管部门,可以更好地监督服务情况,及时地维护老年人合法权益。

  (三)养老机构伤害事故归责应该是过错和过错推定原则相结合

  1、养老机构伤害事故归责不能实行无过错原则

  无过错责任原则归责的价值判断标准,是已发生的损害结果,而不是过错考虑,有损害,则有赔偿 。只要出现伤害事故,就要求养老机构承担责任,这是不公平的,也是不现实的。

  一方面,伤害事故的原因中存在老年人机能衰退,自身活动能力不足的客观风险,这是不可抗拒的生命自然规律,如果养老机构尽到了管理服务职责,再让养老机构承担责任,就是把人类无法克服或者无法辨别的机能衰老风险强加给养老机构承担,既不合理,也不公平,如老年人中经常出现的因骨质酥松导致的摔伤问题。

  另一方面,我国养老机构发展现状无法承担起如此庞大而沉重的赔偿责任。按照国际惯例,发达老龄化国家一般有5%-7% 的老年人要入住养老机构,仅以北京市为例,截至2007年底,全市共有60岁以上常住老年人243.1万人,按照5%的比例计算,将有近12万老年人入住养老机构,北京市老年人患病率达76.6%,老年人群众患有各类残疾的占14.9% ,这是一个庞大的特殊服务群体,要想靠养老机构单方努力杜绝伤害事故发生是不现实的。目前养老机构在国家免税、补贴资助,大力扶持引导的情况下,还仅仅是运营持平,最多略有盈余,如果养老机构没有过错而承担责任,一次赔偿就很有可能养老机构陷入破产境地,严重阻碍我国养老服务事业发展。

  2、具完全民事行为能力老年人的伤害事故归责实行过错原则

  过错原则的特点是,以过错为责任构成要件和归责的最终要件,有过错才有责任,无过错既无责任,把过错当作确定责任范围的依据,实行“谁主张、谁举证”的举证方式 。养老机构服务是长期性的照料服务,其目的不是为了医治疾病,而主要是照顾维持老年人的生活状态,协助家庭赡养老年人。这项服务看似简单,但因为老年人的特殊生理机能存在客观风险,使得服务具有特殊的复杂性。具有完全民事行为能力的老年人有独立的意思能力和自控能力,在接受服务过程中,应该成熟到足够认识危险状态存在,不存在监护职责转移和举证困难的问题。老年人和养老机构之间是平等主体的服务与被服务关系,在事故责任划分中,应当以过错为原则。同时,为了避免“举证责任倒置”引起的大量举证任务,干扰养老机构正常管理服务,对于具有完全民事行为能力的老年人伤害事故,实行“谁主张、谁举证”的方式,以维护养老机构的正常运转。

  3、不具完全民事行为能力老年人的伤害事故归责实行过错推定原则

  过错推定原则特点是采取“举证责任倒置”,由行为人提出不存在过错的抗辩事由,在双方都有过错的情况下,不像过错原则那样需要区分双方过错大小,适用于法律特别规定的侵权行为中 。在养老机构伤害事故中,非完全民事行为能力的老年人由于意思能力不足,在举证方面存在困难,其监护人由于实施了监护职责委托,也很难举证,因此需要对这部分老年人进行特别保护,采取对其有利的举证方式。过错推定原则无疑是有利于老年人的原则,只要老年人或其监护人能够证明损害事实、损害行为和因果关系三个要件,养老机构无法证明损害的发生不是自己的过错,那么就推定养老机构有过错,要承担相应责任,这也是解决服务过程中,老年人与养老机构之间信息不对称问题的一个弥补措施。

  当然,在具体的案件中,并不一定要完全依照过错或过错推定原则,如果养老机构伤害事故中过失和因果关系的存在是显而易见的,或者受害人提供的证据足以证明养老机构有过错,那么,法官根据一般人的社会生活经验或受害人的举证,直接做出认定就可以了,没有必要把不同举证方式绝对化 。

  4、过错是养老机构承担伤害事故责任的必要条件

  无论过错原则,还是过错推定原则,养老机构在伤害事故中的主观过错都是其存在侵权行为的前提,也是承担受害老年人赔偿的前提,是解决纠纷的关键。在法律上,行为人的主观过错包括故意和过失。养老机构在管理、服务和保护等方面,应根据其职业特征和预见能力相适应的对老年人尽“谨慎的义务”,未尽义务而导致伤害事故的,可认定为有过错,法院在判断养老机构在伤害事故中是否承担责任时,应该依据以下条件:

  第一,养老机构负有法定的“谨慎的义务”以防止老年人受伤害,且没有实际履行。

  第二,该法定义务未履行是造成伤害的主要原因,二者之间存在因果关系。

  第三,养老机构没有法律规定的特权或豁免权,法律对其侵权损坏赔偿金额没有特别限制。

  第四,如果受害老年人自己行为或自身因素是其受伤害的原因,可以拒绝或限制提出的赔偿要求。

  (四)养老机构在伤害事故中承担的过错责任类型

  并不是所有的伤害事故都应该由养老机构承担责任,养老机构主要依据职责和服务双方约定履行中的过错承担责任,除此之外的伤害事故都应该属于非养老机构责任事故,不应该由养老机构承担责任。养老机构应该承担的过错责任主要有以下几类:

  1、因为建筑设施设计不符合标准造成的人身伤害

  如果养老机构没有按照政府和行业对建筑设施的要求建造,使之存在不安全因素,造成老年人伤害事故的,养老机构要承担赔偿责任。如1999年,中国建设部和民政部共同制定了行业标准《老年人建筑设计规范》,专供老年人使用的居住建筑以及公共建筑设计。如果属于建设单位失误或失职,养老机构可以在赔偿后,依法向原建设单位提出赔偿要求。

  2、为老年人提供服务的设备因为安装使用不当,造成的人身伤害

  3、因为服务过失或不当,造成的人身伤害

  这是养老机构中发生频率最高的伤害事故。如果养老机构没有按照政府或行业规范提供服务,造成老年人伤害事故的,养老机构要承担赔偿责任。这部分规范主要是民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》,劳动和社会保障部颁布的对养老护理员岗位要求,以及一些地方性服务规范,如《北京市养老服务机构服务质量标准》、《上海市养老机构管理和服务基本标准(暂行)》等。

  4、因为未尽到充分的管理、保护义务,造成的人身伤害

  除了服务之外,养老机构对入住老年人还有相应的管理和保护义务,尤其是那些不具有完全民事行为能力的老年人,由于存在监护职责委托的情形,养老机构对其的管理保护职责是经过双方约定的。如果伤害事故的发生或加重与养老机构管理疏忽或不善有关系,即使存在第三方责任人,但由于养老机构未尽安全保障义务,也要承担相应责任。

  5、因为对老年人意外伤害事故的处理不当,造成的损失

  老年人经常由于自身原因发生意外伤害事件,虽然这类事故养老机构无任何过错,不负任何责任。但如果事故发生之后,养老机构没有在条件允许的情况下采取相应措施救险,造成了伤害事故的加重或扩大,养老机构就应该承担相应事后责任。如养老机构在老年人摔倒后,没有及时救护,造成老年人伤情加重,就要承担相应责任。

  (五)养老机构伤害事故赔偿范围和标准

  养老机构伤害事故民事赔偿是人身损害赔偿的一种,也是侵权赔偿的一种,目前我国正在起草《民法典》和《侵权行为法》,在司法解释上也有了《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》、《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》,养老机构伤害事故赔偿应该以以上法律为指导原则,结合养老机构伤害事故具体特征确定赔偿范围和标准。按照民事赔偿“赔偿实际损失”的原则 ,赔偿的目标是达到恢复损害前状态或弥补损害带来的损失,既要维护受害人权益,也要维护加害人权益,以求公平合理。养老机构伤害事故直接损害的是老年人的身体权、健康权、生命权,给老年人和其他利益相关人带来了各种财产上的不利益,以及精神上的痛苦,赔偿的范围也应该围绕这些损害和损失来厘定。从养老机构伤害事故的具体特征来看,其赔偿范围和标准具有以下不同之处:

  1、普遍存在诱发疾病治疗费用赔偿

  老年人生理机能衰退,普遍患有多种慢性疾病,伤害事故常常诱发其他疾病,在赔偿医疗费中,应该根据伤害事故诱发疾病的原因力来判断该赔偿多少,既不能不赔偿,也不能全部赔偿,要以公正合理的原则处理双方合法权益。

  2、除特殊情况外,不存在误工费赔偿

  入住在养老机构中的老年人绝大多数不存在耽误工作造成的财产损失,只有少数老年人存在误工费赔偿问题,如某老教授因为伤害事故耽搁外出讲座,造成收入损失。如果这种工作是长期性的,以人身损害赔偿司法解释第二十条规定为根据赔偿,如果这种工作是短期性的或不固定的,那就应该以实际耽搁的、已经约定的工作收入为赔偿范围。

  3、护理费赔偿需要根据老年人自理能力来判断

  伤害事故的医疗只是恢复其到伤害事故前的身体状况,许多老年人本身就处于生活不能自理的状况,因此,养老机构伤害事故护理费的赔偿应当限定在两方面,一方面是因为伤害事故造成的额外护理费用,另一方面是恢复到伤害事故前自理水平支出的护理费用。如果伤害事故后的护理提高了老年人原有的自理能力,属于同一侵权行为在造成损失的同时,又使受害人受有利益的情况,法院应当依照职权,对赔偿额进行一定扣除。

  4、被扶养人生活补助费赔偿将逐渐增多

  随着高龄社会的到来,父母子女均属于老年人的情况将越来越多,对于那些低龄老年人中发生的死亡或致残的伤害事故,则有可能面临着支付被扶养人赡养生活费赔偿的问题。这种高龄老年人家庭,一般都存在赡养费承担来自不同近亲属的情况,应当判断出受害人实际承担的赡养费比例是多少给予赔偿。

  四、养老机构伤害事故预防解决办法探析

  养老机构伤害事故的原因很多,既与养老机构自身管理服务质量不高有关,也与老年人身心特质和自我保护意识不强有关,既有政府行业监管力度不够,也有养老机构自我防护能力不强的因素,要减少伤害事故,需要采取综合手段,协调解决。根据中国养老机构发展现状,可以采取以下措施:

  (一)研究出台养老机构伤害事故处理方面的法律法规

  目前,中国对养老机构伤害事故的处理尚无专门的法律法规作指导。民政部出台的部门规章《社会福利机构管理暂行办法》、一些地方政府出台的地方规章,以及《老年人权益保障法》等法律中对养老机构伤害事故都没有专门规定。入住养老机构需要签订入住服务协议,但在《合同法》中没有规定“养老服务合同”内容。许多法院在受理审判养老机构伤害事故时,往往依据《消费者权益保障法》或者《民法通则》中的相关规定,把养老机构伤害事故作为一种消费服务行为来处理。鉴于这样的法律法规环境,相关政府部门应该加大研究,针对日益频繁的养老机构伤害事故,制定出台类似于《学生伤害事故处理办法》、《医疗事故处理条例》之类的《养老机构伤害事故处理条例》,解决以下问题:

  1、规定养老机构伤害事故的定义与基本类型。对养老机构中发生的伤害事故进行明确定义,划定伤害事故范围以及基本类型,这是整个条例的根基和核心概念。

  2、规定养老机构伤害事故处理所依循的主要法律原则。依据这些原则建立事故处理框架,并对一些特别事件进行指导性处理。

  3、规定养老机构伤害事故中不同利益主体的法律责任。针对养老机构普遍存在的伤害事故类型,依照处理原则,划分出伤害事故中养老机构、老年人、监护人、家属、送养人、政府主管部门等相关利益主体的责任。

  4、规定养老机构伤害事故中的赔偿要求。结合养老机构伤害事故特征,依据不同伤害事故中不同利益主体所承担的法律责任,规定出相应的赔偿和弥补要求,如赔偿数额、赔偿方式、赔偿标准等。

  5、规定养老机构伤害事故处理程序。与医疗事故处理一样,养老机构伤害事故的处理也面临着伤害事故鉴定要求。条例应当对养老机构伤害事故的鉴定方式以及鉴定要求做出明确规定。建立起公开、公正、公平的伤害事故定性与处理的法定程序,对伤害事故的鉴定、赔偿、诉讼做出全面的法律规定。

  (二)建立养老机构伤害事故保险救济制度

  养老机构一般都具有独立法人资格,能够在民事活动中独立享有民事权利,承担民事责任。但养老机构大部分是事业单位法人、民办非企业法人,都是非赢利性机构,而且养老机构属于薄利行业,没有大量的流动资金,如果责任完全由养老机构独立承担,必然会抑制养老机构的发展,致使养老机构陷入赔偿困境中,如果养老机构不承担责任,又必然损害受害人的合法权益。

  另外,《民法通则》第133条第1款规定:“无民事行为能力、限制民事行为能力造成他人损害的,由监护人承担民事责任。监护人尽了监护责任的,可以适当减轻他的民事责任。”监护人的民事责任属于法定责任,需要为其被监护人承担民事责任,这是一种转承责任 。法律并不认为无民事行为能力人、限制民事行为能力人造成他人损害的,是监护人实施了侵权行为,依然认为是无民事行为能力人、限制民事行为能力人实施了侵权行为,所以才规定“监护人尽了监护责任的,可以适当减轻他的民事责任。” 但是,无民事行为能力人、限制民事行为能力人所造成的损害是并没有减轻,受害人的损害并没有完全得到弥补,空缺部分怎么办?在保护监护人、养老机构不承担责任的情况下,也不能让受害人自认倒霉和自己承担损害结果。

  为了解决这一难题,许多国家,诸如英国、美国、德国等都实行养老机构侵权赔偿的社会化,将养老机构伤害事故损害赔偿纳入保险范畴。让保险公司介入养老机构伤害事故,实现理赔市场化、社会化,无疑是一个两全之计。中国目前也有个别城市和保险公司在实验探索这种新型保险,如太平洋寿险青岛分公司在青岛市设立了“康乐助老意外伤害保障安全保险”,专门为入住养老机构的老年人提供意外伤害保障计划(被保险人在养老机构以外发生伤害事故,因意外导致的慢性疾病不在保险范围) 。中国人民财产保险股份有限公司大连市分公司也与大连福利院等养老机构签订了老年人意外伤害保险合同,主要包括即意外身故责任、意外伤残责任、意外伤残医疗责任3项 。

  从目前这些保险开展情况看,面临着老年人参保不积极,保险公司“曲高和寡”的局面,主要原因是老年人收入水平较低,不愿意投保,这个险种的市场开发难以推进。与国外发达国家不一样,中国人口老龄化属于“未富先老”,老年人个人收入普遍较低,自我养老保障能力不足。在这种情况下,完全推行市场化的商业保险,不能解决这个问题,需要一定的外部介入。具体可采取两种模式 。第一种,是民政部门或行业组织为其责任投保,组织辖区内养老机构参加保险。第二种是建立养老机构伤害事故赔付基金,用于养老机构人身伤害事故的责任赔付,基金可以通过财政、福利彩票公益金、社会募捐、养老机构出资等方式解决。

  (三)研究制订养老机构行业服务规范和质量标准

  养老机构伤害事故大部分是因为缺乏管理服务规范和质量标准造成的,人们对养老机构的服务质量缺乏可操作的评估工具。政府主管部门和行业组织应该大力研究养老机构行业服务规范和质量标准。服务质量标准是老年人伤害事故出现后,分清养老机构管理服务职责是否到位的判断依据。需要注意的是,目前养老机构的服务质量标准不能定得过高,应该立足于最低标准和基本标准,满足于保证养老机构的管理服务能基本符合老年人需要即可,原因主要是三个:首先全国养老机构发展水平不一,过高的标准无法得到全部推行,其次,养老机构行业发展刚起步,服务经验积累不够,质量标准过高,依据养老机构现有的服务技能水平,不但实现不了,反而会给养老机构增加了新的质量“枷锁”。最后,支撑服务质量标准的是管理服务的成本投入,质量标准越高,要求养老机构投入的管理服务成本就越高,在目前养老机构行业投入机制还没有建立,养老机构经营困难的情况下,过高的质量标准,无形中给养老机构增加了非常大服务投入,反而会加重养老机构的运营困难,不利于养老机构的长远发展。

  (四)加强养老机构行业监管

  政府对养老机构监管力度不够也是养老机构伤害事故日益频繁的一个重要原因。在许多国家,养老服务业都是管制最严格的行业之一。从我国现状看,还需要做好以下工作:

  1、统一行业准入制度,设立行政许可项目

  《中国人民共和国行政许可法》第十二条规定:“……直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动”;“……直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项”;“提供公众服务并直接关系公共利益的职业、行业,需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊机能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。养老机构涉及老年人这一特殊群体的人身健康、生命安全,属于受政府委托提供的社会公共服务产品,直接关系社会公共利益,需要有特殊的服务技能和管理要求,完全符合设立行政许可的条件。但是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令2004年第412号),目前只有与境外(包括港、澳、台地区)合资、合作举办社会福利机构,包括养老机构的,才需要进行行政许可。这样的规定把整个养老机构行业管理划分成了两种准入制度,形成了行业的不平等待遇,一种是严格的行政许可制度,一种是以《社会福利机构管理暂行办法》和地方政府的养老机构管理规章为基础的行政审批制度,致使养老机构行业管理出现制度重叠和混乱。因此,政府应该早日把国内大陆主体举办养老机构也纳入行政许可范围,实现准入制度的统一,对养老机构采取严格的行业准入制度,建立起法制化资格审定制度。

  2、严格审查行业准入资质,设定最低准入标准

  目前政府缺乏对养老机构行业准入的资质审查要求,致使一些资质比较差的机构进入养老行业,造成了行业发展的良莠不齐,导致了大量伤害事故的出现。许多地方政府目前已经意识到了这个问题,正进行积极整改,如上海就出台了养老机构设置基本建设标准和服务标准,不符合标准的不予审批通过。但是鉴于全国养老机构发展不平衡,民政部应该在修订完善《社会福利机构管理暂行办法》的同时,进一步制定出行业准入的基本标准,设立最低资质要求,然后由地方政府根据各自行业发展水平,制定出台地方标准,从而加强养老机构行业入口的控制。

  3、严格监控行业运营,修订完善管理法律法规

  养老机构行业管理的法律法规主要是两种,一种是民政部出台的《社会福利机构管理暂行办法》,一种是地方政府出台的类似于《北京市养老服务机构管理办法》的地方规章。这两类规章出台时间大部分都在2000年前后,过一个五年计划的发展,养老机构行业发展突飞猛进,变化非常大,尤其是北京、上海、广州、大连、青岛等老龄化严重的大城市,行业发展已经从起步阶段发展到初具规模的行业转型期,原来的规章制度已经不适应行业管理需要,出现许多漏洞和不适用的情况,从而导致有法难行的局面。因此,各级政府应该尽快研究,对养老机构行业管理的主要法规进行修订完善,从而加强对养老机构运营的监控。配合行政许可,建立起行业准入、运营、退出监管机制,使行业发展成为平衡上升的进程,有进有出,优胜劣汰。

  4、严格监控服务质量,建立监控体系

  养老机构是直接服务于人的行业,服务质量好坏直接影响到行业发展和被服务者人身安全和权益。要确保养老机构的服务质量,就必须建立一套有效的监控体系。第一,要有一套切实有效、可操作的、专业化的服务质量标准体系,对养老机构的服务提出质量要求,作为评估养老机构服务水平和提升服务质量的关键工具。第二,建立监察机构,专司养老机构管理服务质量巡察,主要职能是:依据政府的行业管理要求,对养老机构进行专门监察,评估其是否符合规定,是否达到管理服务质量要求,并接受社会对养老机构的投诉处理,具有行政处罚权。这是许多发达国家和地区采取的一种重要监管方式,具有很好的效果。如香港政府就在社会福利署下设服务监察机构,该部门按照两至三年检查一次全港养老机构的进度,定期不定期对养老机构管理服务质量进行全面检查评估,对不符合规定、不达标的养老机构进行相应的处置,很好地促进了养老机构管理服务质量提高,维护了被服务对象的合法权益 。第三,建立行业信息披露机制,利用社会监督提高监察效率。大力推行院务公开,要求养老机构的收费标准、服务项目、服务标准、服务人员资质、管理架构等涉及入住老年人权益的事项均向社会公布,维护社会知情权和监督权。及时在官方媒体公布政府监管信息,为老年人选择养老机构提供判别信息,促进养老机构的公平竞争,减少老年人在选择服务时的信息不对称问题。

  五、结论

  养老机构伤害事故是随着我国进入老龄化社会出现的新型人身伤害事故,具有自己的法律特征,涉及到老年人监护制度缺失与侵权违约责任竞合等问题,在处理养老机构伤害事故中,从扶持行业发展需要和考量老年人特殊权益角度出发,应该以追究侵权责任为主要途径,采取过错和过错推定原则相结合归责方式,合理确定赔偿范围与标准,维护双方权益。要从养老机构伤害事故立法、建立有效的监管机制和社会保险救济制度等多方入手,尽快建立起一套预防伤害事故发生、公平公正解决伤害事故纠纷的综合机制,切实保护老年人的合法权益,协调老年人、养老机构、政府、社会各方关系,完善法制,构建和谐社会,解决中国进入老龄化社会后,发展社会化养老中面临的这个突出问题。

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作者:不详 来源:网络
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